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Comunicado Numero 21


 

República de Colombia

Corte Constitucional

Presidencia

 

COMUNICADO No. 21

 

La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena celebrada el día 5 de mayo de 2009, adoptó las siguientes decisiones:

 

1.        EXPEDIENTE D-7424                    -          SENTENCIA C-313/09

            Magistrado ponente: Dr. Mauricio González Cuervo

 

1.1.    Norma acusada

LEY 617 DE 2001

(octubre 6)

 

Por la cual se reforma la Ley 134 de 1994, el Decreto Extraordinario 2222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica del Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional


Artículo 19. VIABILIDAD FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS. El artículo 20 de la Ley 136 de 1994 quedará así: 

"Artículo 20. Viabilidad financiera de los municipios y distritos. Incumplidos los límites establecidos en los artículos 6° y 10 de la presente ley, el municipio o distrito respectivo adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación a que se refiere el artículo anterior o el esquema de asociación de municipios o distritos de que tratan los artículos 148 y siguientes de la Ley 136 de 1994, entre otros instrumentos.

Si al término del programa de saneamiento el municipio o distrito no ha logrado cumplir con los límites establecidos en la presente ley, la Oficina de Planeación Departamental o el organismo que haga sus veces, someterá a consideración del Gobernador y de la Asamblea un informe sobre la situación financiera del municipio o distrito, a fin de que esta última, ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que contemple, entre otros instrumentos, la contratación a que se refiere el artículo anterior y la asociación con otros municipios o distritos para la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de sus funciones administrativas.

Transcurrido el término que señale la asamblea departamental para la realización del plan de ajuste, el cual no podrá superar las dos vigencias fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los límites de gasto establecidos en la presente ley, la asamblea departamental, a iniciativa del Gobernador, determinará la fusión del respectivo municipio o distrito.

Al decidir la fusión la respectiva ordenanza expresará claramente a qué distrito, municipio o municipios limítrofes se agrega el territorio de la entidad que se fusiona, así como la distribución de los activos, pasivos y contingencias de dichos municipios o distritos, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la forma en que se distribuye a la población, la ubicación y destinación de los activos y el origen de los pasivos.

En el caso en que se decrete la fusión del municipio o distrito, los recursos de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación pendientes por girar, deberán ser asignados al distrito, municipio o municipios a los cuales se agrega el territorio, en proporción a la población que absorbe cada uno.

 

Las oficinas de Planeación departamental presentarán a consideración de la respectiva asamblea el primer día de sesiones ordinarias, un informe que cobije a la totalidad de los distritos y municipios del departamento y a partir del cual se evalúe la pertinencia de adoptar las medidas a que se refiere el presente artículo."

 

1.2.    Problema jurídico planteado

La Corte debe definir si la decisión sobre la fusión de un distrito por determinación de la respectiva asamblea departamental, cuando se den ciertas situaciones de insolvencia financiera, viola la reserva de ley establecida en los artículos 150, numeral 4 de y 300, numeral 6 la Constitución Política.

1.3.    Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “y distritos”, “o distrito”, “o distritos”, contenidas en el inciso primero y en el título del artículo 19 de la Ley 617 de 2001.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “y distritos”, “o distrito”, “o distritos” contenidas en los incisos segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo 19 de la Ley 617 de 2000.

1.4.    Razones de la decisión

El análisis de la Corte comienza por resaltar la especificidad de los distritos erigidos en la Constitución Política como entidades territoriales diferentes de los municipios. El fin de elevar ciertos municipios a la categoría de distritos, es el de sustraerlos del régimen municipal ordinario y dotarlos, en cambio, de un régimen legal especial. Esto no significa que en aquello en que no exista norma especial, no se pueda aplicar de manera subsidiaria, el régimen municipal ordinario de los municipios. Indicó que a diferencia del municipio, cuya creación, supresión, segregación y agregación corresponde a las asambleas departamentales, con sujeción a los requisitos que señale la ley (art. 300, num. 6), la existencia de la entidad territorial distrital depende del Congreso de la República. Según lo previsto en el artículo 150, numeral 4, es el legislador quien define la división general del territorio y fija las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales, (art. 150, num. 4 C.P.); éstas últimas leyes son de naturaleza orgánica, en la medida que sientan los parámetros a los cuales debe someterse el propio legislador al expedir las leyes correspondientes. Actualmente, no existe una normatividad orgánica que predetermine tales “bases y condiciones”, razón por la cual los distritos han sido creados mediante actos legislativos. Por consiguiente, la atribución constitucional de las asambleas departamentales prevista en el numeral 6 del artículo 300 de la Constitución no puede hacerse extensiva a las entidades territoriales distritales, en razón a la reserva legal que pesa sobre los actos de creación, eliminación, modificación y fusión de ellas y de que desconocería su especificidad como entidad territorial distinta de los municipios.

En cuanto se refiere al establecimiento de parámetros de viabilidad fiscal de los municipios y distritos, la corporación señaló que tiene fundamento constitucional en la facultad que le confiere al legislador el numeral 4) del artículo 150 de la Carta Política, para fijar las condiciones que determinen la existencia o desaparición de las entidades territoriales. A partir del establecimiento de categorías de municipios con base en la población y su capacidad financiera, la Ley 617 de 2001 fija un indicador de viabilidad fiscal de las entidades territoriales, en cuanto sus ingresos corrientes de libre destinación (ICLG) sean suficientes para atender los gastos de funcionamiento a su cargo y en cierto grado, algunos de inversión. Este indicador revela la posibilidad efectiva de autonomía del ente territorial y de su solvencia para contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas de sus habitantes. Con base en ese criterio de sanidad fiscal, la ley señala unos límites al gasto de funcionamiento de las entidades territoriales, como un porcentaje de los ICLG –más alto para los municipios o distritos pequeños y más bajo para los grandes municipios o distritos- cuya transgresión activa los mecanismos establecidos en el artículo 19 de la Ley 617 de 2001, que deben aplicarse sucesivamente: (i) elaboración por el municipio o distrito de un plan de saneamiento financiero; (ii) elaboración por el departamento, de un plan de ajuste financiero que obliga al municipio o distrito; (iii) definición de la fusión del municipio o distrito con agregación a otro.

En ese orden, las obligaciones establecidas en el inciso primero del artículo 19 de la Ley 617 de 2001 para los distritos, de adelantar un programa de saneamiento financiero, ante el incumplimiento de los límites o parámetros establecidos en los artículos 6º y 10 de la misma ley, resultan ajustadas a la Constitución. En ausencia de regulación específica en la materia para las entidades distritales, se deben aplicar las normas generales adoptadas en desarrollo del artículo 150-4 superior. No ocurre así, con la disposición del inciso tercero de la norma acusada en relación con los distritos, toda vez que su fusión está reservada al legislador y no puede ser llevada a cabo por las asambleas departamentales, razón por la cual las expresiones impugnadas de este inciso fueron declaradas inexequibles. Consecuencialmente, la Corte declaró inexequibles los vocablos acusados de los incisos segundo, cuarto, quinto y sexto, pues estas disposiciones solamente se entienden a partir de la determinación de la fusión, de manera que para el caso de los distritos, deben correr la misma suerte.

 

2.        EXPEDIENTE D-7443                    -          SENTENCIA C-314/09

            Magistrado ponente: Dr. Nilson Pinilla Pinilla

 

2.1.    Norma acusada

LEY 795 DE 2003

(enero 14)

 

Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones


ARTÍCULO 24. Modifícase el numeral 4 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:

"4. Debida prestación del servicio y protección al consumidor.

4.1 Deber general. Las instituciones sometidas al control de la Superintendencia Bancaria, en cuanto desarrollan actividades de interés público, deberán emplear la debida diligencia en la prestación de los servicios a sus clientes a fin de que estos reciban la atención debida en el desarrollo de las relaciones contractuales que se establezcan con aquellas y, en general, en el desenvolvimiento normal de sus operaciones.

Igualmente, en la celebración de las operaciones propias de su objeto dichas instituciones deberán abstenerse de convenir cláusulas que por su carácter exorbitante puedan afectar el equilibrio del contrato o dar lugar a un abuso de posición dominante.

4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberán contar con un defensor del cliente, cuya función será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios.

El defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberá ser independiente de los organismos de administración de las mismas entidades y no podrá desempeñar en ellas función distinta a la aquí prevista.

Dentro de los parámetros establecidos en este numeral el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general señalará las reglas a las cuales deberá sujetarse la actividad del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

Corresponderá a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas.

4.3 <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Procedimiento para el conocimiento de las quejas. Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer, el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja.

Lo establecido en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria.

4.4 Sanciones. El incumplimiento de las obligaciones a cargo del defensor del cliente será sancionado por la Superintendencia Bancaria en la forma prevista en la Parte Séptima del presente Estatuto. En los términos de dichas disposiciones las instituciones vigiladas podrán ser sancionadas por no designar al defensor del cliente, por no efectuar las apropiaciones necesarias para el suministro de los recursos humanos y técnicos que requiera su adecuado desempeño o por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones. El defensor del cliente podrá ser sancionado por el incumplimiento de las obligaciones que le son propias.

PARÁGRAFO. El defensor del cliente podrá desempeñar su función simultáneamente en varias instituciones vigiladas. Se excluye de la obligación de contar con un defensor del cliente a los bancos de redescuento."

 

2.2.    Problemas jurídicos planteados

En el presente caso, le corresponde a la Corte resolver (i) si es posible predicar la existencia de una omisión legislativa relativa a partir del texto del artículo 24 de la Ley 795 de 2003, en cuanto estableció la obligación de implementar la figura del Defensor del Cliente únicamente en las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera y no a otras instituciones que no obstante desarrollar actividades financieras no están sujetas a la inspección y vigilancia de ese organismo; y (ii)  si la citada disposición vulnera o no el derecho a la igualdad frente a los ahorradores que han confiado sus recursos a éstas últimas instituciones y, al mismo tiempo, implica incumplimiento de los deberes del Estado de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad y de fortalecer las organizaciones solidarias, deberes previstos en los artículos 58 y 333 de la Constitución Política.

 

2.3.    Decisión

Declarar EXEQUIBLES, frente al cargo analizado, las expresiones “Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “Superintendencia Bancaria” y “Superintendencia Bancaria”, contenidas en el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, “Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, norma que modificó el numeral 49 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

2.4.    Razones de la decisión

La Corte reiteró que en principio, carece de competencia para pronunciarse en relación con las omisiones legislativas absolutas, dado que el juicio de constitucionalidad recae sobre una norma legal específica que de no existir, no habría objeto de control. Cosa distinta ocurre con las omisiones legislativas relativas, ya que en este evento sí existe un precepto legal sobre el cual pronunciarse y es factible llegar a una conclusión sobre su exequibilidad a partir de su confrontación con preceptos superiores de los que emanaría el deber incumplido por el legislador. Para llegar a la conclusión de que se está en presencia de una omisión legislativa relativa, la jurisprudencia ha señalado que es necesario acreditar la concurrencia de cinco elementos, tres de los cuales no están presentes en este caso.

En efecto, prima facie los textos demandados del artículo 24 de la Ley 975 de 2003, evidentemente restringen la obligación de implementar la figura del Defensor del Cliente a las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, lo cual incluye a las denominadas cooperativas financieras, pero no a otras entidades cooperativas que también cumplen actividad financiera. Esto implica que al menos, en principio, estaría demostrada la presencia de la norma de la cual se predica la omisión legislativa. No obstante, entre estos dos tipos de entidades existen diferencias sustanciales, habida cuenta que las cooperativas financieras hacen parte de los que se conoce como Sistema Financiero y por esa razón, se encuentran sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, mientras que las cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito no se consideran parte del Sistema Financiero y en tal medida no están sujetas a dicha vigilancia sino a la de la Superintendencia de Economía Solidaria. Igualmente, mientras que las cooperativas financieras pueden prestar sus servicios tanto a sus afiliados como a terceros no asociados, las cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito sólo podrán hacerlo respecto de sus asociados. También son distintos los requisitos que deben cumplirse para la creación y entrada en funcionamiento de unas y otras entidades. Esto ha llevado a que la Corte en diversos fallos haya analizado en profundidad las diferencias existentes entre la normatividad aplicable a esas instituciones, avalando la razonabilidad y validez constitucional de tales diferencias, las cuales se explican en vista del distinto entorno dentro del cual cada una de ellas cumple su misión.

Además, la corporación encontró que no se demuestra que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador, pues no existe en realidad precepto constitucional del cual pudiera derivarse la obligación de implementar la figura del Defensor del Cliente, ni siquiera en relación con las instituciones que conforman el sistema financiero, respecto de las cuales la ley sí la hizo obligatoria. La naturaleza del sistema financiero y el reparto de competencias en relación con la regulación, inspección y vigilancia de las entidades que los conforman, el fenómeno de la economía solidaria y los elementos distintivos de las entidades que lo conforman, las condiciones bajo las cuales las instituciones del cooperativismo pueden prestar servicios financieros y la naturaleza y funciones del Defensor del Cliente como canal de comunicación para mediar en los desacuerdos entre la entidad y los clientes y usuarios del sistema financiero, permitieron concluir que el establecimiento de esta figura cae sin dificultad dentro del margen de configuración normativa que en ejercicio de sus funciones y en relación con estos temas, tiene el órgano legislativo. Por último, tampoco cabe predicar una discriminación entre los ahorradores de las cooperativas de ahorro y crédito multiactiva o integral y los depositantes de las cooperativas financieras, ya que no existe entre los sujetos comparados, la igualdad fáctica requerida para justificar una expectativa de trato similar. Los primeros, son necesariamente afiliados y por lo tanto hacen parte de la organización con la posibilidad de participar en sus decisiones, al paso que los segundos, entregan sus recursos a una entidad completamente ajena donde no tienen esa posibilidad. En consecuencia, la Corte procedió a declarar exequibles, frente al cargo examinado, las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 795 de 2003.

 

3.        EXPEDIENTE D-7350                    -          SENTENCIA C-315/09

            Magistrada ponente: Dra. María Victoria Calle Correa

 

3.1.    Norma acusada

LEY 797 DE 2003

(junio

 

Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales

 

Artículo  5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así:

Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.

El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992.

El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.

Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario.

En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión.

Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base.

En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.

3.2.    Decisión

Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la demanda contra las expresiones “o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo”  y “o ingreso devengado” del artículo 5º, parágrafo 1o. de la Ley 797 de 2003.

3.3.    Razones de la decisión

La Corte encontró que los cargos impetrados por los accionantes no son ciertos, claros pertinentes, ni suficientes como lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En  realidad, los cuestionamientos de los demandantes parten de una premisa equivocada, de una interpretación inadecuada de la norma legal. En primer lugar, las razones formuladas para sustentar el cargo por violación del principio de unidad de materia no son ciertas, como quiera que ninguna de las expresiones normativas cuestionadas se refieren al sistema de salud, pues la expresión contenida en la última frase de la norma referida a salud, fue declarada exequible mediante sentencia C-064/05 y tampoco son suficientes, dado que los demandantes no establecen por qué tales expresiones no tienen una conexidad material teleológica o sistemática con la materia de la ley.

En segundo lugar, los actores formulan razones que no son ciertas y claras respecto de la presunta contradicción de los artículos 58 y 338 de la Carta, porque parten de la idea de que los recursos parafiscales deben destinarse a los fines establecidos en la Ley 797 de 2003 que los crea. Sin embargo, no es esta ley sino la Ley 100 de 1993, la que creó tales recursos y dispuso el destino que los demandantes censuran. Tampoco explican los actores, en qué consiste la desviación que se cuestiona. En tercer lugar, la supuesta presunción de fraude violatoria del derecho al debido proceso y del principio de buena fe no está presente en los segmentos normativos demandados, sino que surge de una interpretación de los motivos que según los demandantes tuvo el legislador al exigir la cotización simultánea para salud y pensiones. En cuarto lugar, no es cierto que según lo demandado, al trabajador que incumpla con la condición enunciada en la norma pierda la pensión, pues lo que hace es privar a los cotizantes de los beneficios a que conduce la acumulación de cotizaciones al sistema pensional, si la base usada para cotizar al sistema de salud no es idéntica.

En quinto lugar, más allá de afirmar que la exigencia de cotización simultánea para salud y pensión le quita al trabajador su derecho a la pensión, los accionantes no explican en que consiste la presunta regresividad del derecho a la seguridad social, por lo que este cargo no es suficiente, ni claro. Tampoco expresan por qué a pesar de que el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 prevé un tratamiento especial para los trabajadores de bajos ingresos, esta medida es insuficiente para corregir la supuesta regresividad. En sexto lugar, los cargos por violación de la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 22), del pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos (art. 9º) y de la Declaración Americana de Derechos de la Persona (art. 16), se basan en una premisa falsa que no se deduce razonablemente de los apartes acusados. En último lugar, los ciudadanos plantean una violación de fundamentos, fines y objetivos del Estado social de derecho, que parte de la misma falsa premisa de que la norma priva de la pensión de jubilación al trabajador independiente y al contratista, pues la norma se refiere al monto de las cotizaciones para la obtención del derecho a la pensión, sin que ello entrañe el desconocimiento de los derechos invocados. Por lo expuesto, la Corte se declaró inhibida para emitir un decisión de mérito.

Adicionalmente, la Corte hizo claridad acerca de que en este caso no había lugar al fenómeno de la cosa juzgada -como lo sostiene el Ministerio de la Protección Social en su intervención- toda vez que en la sentencia C-064 de 2005, se limitaron los alcances de la decisión de exequibilidad al cargo por violación del principio de unidad de materia referido exclusivamente a la frase final del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 797 de 2003.

 

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente

 


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