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RESUMEN SENTENCIA LEY DEL DIVIDENDO
 

Sentencia C-992/04

Sentencia C-992/04

 

DEROGATORIA EXPRESA-No operancia

 

DEROGATORIA TACITA-Configuración no es clara

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD PARA DECLARACION DE DEROGATORIA TACITA-No es el medio idóneo/CORTE CONSTITUCIONAL-Definición de vigencia de norma para determinar materia sujeta a control

 

DEROGATORIA TACITA-Pronunciamiento de fondo ante vigencia dudosa

 

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Propiedad de los municipios

 

 

AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES

 

EXENCION TRIBUTARIA EN EL DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO-Alcance

 

TRIBUTO TERRITORIAL-Modificación y supresión por el Congreso

 

TRIBUTO TERRITORIAL-Autorización y delimitación legislativa/TRIBUTO TERRITORIAL-Delimitación de elementos por el legislador por exclusiones o prohibiciones que no constituyen exenciones

 

Como corresponde a la ley autorizar y delimitar los tributos territoriales, entonces el Congreso puede, al definir esos tributos, precisar que determinadas actividades no pueden ser gravadas por las entidades territoriales, sin que dichas exclusiones o prohibiciones sean en sí mismas inconstitucionales, puesto que no se tata de la exención a un tributo existente sino de la delimitación de los elementos de un impuesto territorial.

 

AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta/EXENCION TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la prohibición

 

La autonomía tributaria de las entidades territoriales está protegida por la Constitución, pero no es absoluta. En ese mismo orden de ideas, aunque en principio está prohibido al Legislador establecer exenciones a los tributos de las entidades territoriales, esto no significa que cada vez que una ley señala que una determinada actividad no está sujeta a un determinado tributo territorial, entonces dicha exclusión es inconstitucional. Como ya se vio, al menos existen dos hipótesis en que dicha exclusión se ajusta a la Carta. De un lado, puede tratarse de una verdadera exención, pero que sea constitucionalmente admisible, como en el caso de ciertos tratados que prevén dichas exenciones y han sido declarados exequibles por esta Corte. De otro lado, puede en realidad no tratarse de una exención sino de un desarrollo de la libertad del Congreso para configurar el alcance de los tributos territoriales, y en especial para la delimitación de los elementos de esos tributos, como el hecho gravable.  

 

TRIBUTO TERRITORIAL-No establecimiento de exención sino que delimita el hecho gravable/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No establecimiento de exención sino de delimitación del hecho gravable

 

EXENCION Y CONFIGURACIÓN DEL HECHO GRAVABLE EN TRIBUTO TERRITORIAL-Distinción

 

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Delimitación del alcance del hecho gravable

 

IMPUESTO-Hecho gravable o generador es uno de los elementos esenciales

 

IMPUESTO-Hecho gravable es un elemento que tiene que estar precisado en la ley

 

TRIBUTO TERRITORIAL-Fijación de elementos constitutivos por asambleas y concejos dentro del marco legal

 

IMPUESTO TERRITORIAL-Delimitación por la ley de hecho gravable

 

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Hecho gravable general

 

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No pago por entidades públicas que realicen obras de acueducto, alcantarillado o regulación de caudales

 

Referencia: expediente D-5126

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 56 de 1981 “Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistema de regadío y otras y se regulan las exploraciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”.

 

Demandante: Carlos Germán Farfán Patiño.

 

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO

 

 

 

Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil cuatro (2004).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

 

I. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Germán Farfán Patiño solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 7 (parcial) de la Ley 56 de 1981“Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistema de regadío y otras y se regulan las exploraciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”.

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

 

II. NORMA DEMANDADA

 

A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el diario oficial No. 35.856, del 5 de octubre de 1981 y se subraya lo acusado

 

 

LEY 56 DE 1981

(Septiembre 1)

 

por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras.

 

El Congreso de Colombia

 

DECRETA:

(....)

 

Artículo 7º.- Las entidades propietarias, pagarán a los municipios los impuestos, tasas, gravámenes o contribuciones de carácter municipal diferentes del impuesto predial, únicamente a partir del momento en que las obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones:

 

(...)

 

b) Las entidades públicas que realicen obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulación de caudales no asociada a generación eléctrica, no pagarán impuestos de industria y comercio.

 

Parágrafo.- Las entidades públicas propietarias de las obras de que aquí se trata no estarán obligadas a pagar compensaciones o beneficios adicionales a los que esta Ley establece con motivo de la ejecución de dichas obras.”

 

 

III. LA DEMANDA

 

El ciudadano considera que el aparte acusado viola los artículos 294, 287 y 363 de la Carta por cuanto impone una exención al impuesto de industria y comercio a pesar de que los recursos que éste genere son de propiedad de los municipios. Este hecho, en su opinión, rompe con la equidad tributaria, y con la autonomía municipal. Anota el demandante que a pesar de que esta norma fue derogada expresamente por la ley 142 de 1994, en el caso de empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, continua vigente para empresas que no prestan estos servicios, como es el caso de “riegos o reguladoras de caudales no asociadas con generación  eléctrica”.[1]

 

 

IV. IntervenciOnES

 

1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

 

El ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a esta Corte declarar la exequibilidad del literal acusado. Luego de un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el interviniente concluye que los departamentos y municipios tienen límites en materia impositiva. De allí se sigue, según él, que la potestad tributaria que ostenta el legislativo por mandato constitucional es uno de los medios que tiene el Estado para lograr los fines económicos propuestos y esta facultad no puede predicarse de las entidades territoriales por tratarse de un Estado unitario. El interviniente considera que la autonomía territorial no puede ser reclamada frente a situaciones que impliquen políticas generales de dirección y ordenamiento de la economía nacional, tales como el establecimiento y configuración de los elementos esenciales de los impuestos, sin importar su categoría. Recuerda el ciudadano que la sentencia C-219 de 1997 determinó que las garantías otorgadas por la Constitución a las entidades territoriales no se oponen a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales.

 

De otro lado, el interviniente se refiere al alcance de la norma, pues la ley parcialmente acusada, condiciona a que no paguen impuestos las entidades públicas que realicen obras de acueducto, alcantarillado, riego, o simple regulación de caudales no asociadas a generación eléctrica, puesto que esta actividad, de acuerdo con el literal a) de la norma acusada sí está gravada con el impuesto de industria y comercio. Es claro para el ciudadano, de acuerdo con estos argumentos, que el legislador no estableció una exención a un impuesto de carácter municipal, sino que de acuerdo con su facultad constitucional, reconocida tanto por el anterior ordenamiento constitucional como por el actual, estableció los elementos constitutivos del tributo. A su juicio, la norma determinó las actividades que debían gravar los municipios, situación que en nada afecta la autonomía reconocida por la Constitución vigente.

 

En cuanto a la supuesta derogatoria de la norma, el representante del ministerio hace un análisis para concluir que la ley 142 de 1994 no derogó expresamente ninguna disposición de la ley 56 de 1981. Concluye entonces que no le asiste razón al actor porque la derogatoria tampoco fue tácita, puesto que ningún artículo de la ley de servicios públicos contempla el hecho específico de realizar obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulación de caudales, pues ello no es entendido como la prestación de un servicio público, actividad que sí se encuentra gravada con el impuesto de industria y comercio, situación que generaría otra serie de efectos jurídicos diferentes a los sometidos a estudio en esta ocasión.

 

2.- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario

 

El ciudadano Alfredo Lewin Figueroa, presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, remite el concepto elaborado por la entidad, según el cual el aparte acusado debe ser declarado inexequible. Considera el Instituto que la disposición no puede leerse en forma aislada, pues el encabezamiento del mismo artículo establece que las entidades propietarias pagarán a los municipios los impuestos, diferentes al predial “únicamente a partir del momento en que las obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones....”. El Instituto estima que procede esta observación porque la sola realización de obras no genera el impuesto de industria y comercio, sino su explotación comercial, conforme al nuevo enfoque que le dio la ley 14 de 1983. De allí se deduce que, no obstante realizarse el hecho generador del tributo, unas empresas –las públicas- quedaron exoneradas de pagar el impuesto.

 

En cuanto a la derogatoria del fragmento acusado, el Instituto anota que ésta no se ha presentado, pues la derogatoria expresa en las leyes de servicios públicos no aparece. Aunque es cierto que ellas involucraron lo relativo a obras de acueductos y alcantarillados que menciona el texto original del literal b) acusado. Podría entenderse entonces que lo referente a dichas obras quedó sujeto a la nueva reglamentación del año 1994, incluido su régimen tributario prescrito en el artículo 24 de le ley 142 de 1994, que contempla la posibilidad de ser gravadas por los municipios con los impuestos “...que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales y comerciales”. En consecuencia, a juicio del Instituto, puede admitirse que la norma quedó surtiendo efectos en el campo de las “empresas de riego y regulación de caudales (no generadores de energía eléctrica)”, como afirma el actor.

 

En cuanto a la supuesta injerencia del legislativo sobre los impuestos de las entidades territoriales, el Instituto manifiesta que la natural coordinación entre el poder central y las facultades de las entidades periféricas indica que una vez creado o autorizado un impuesto como de propiedad del municipio, como es el caso del impuesto de industria y comercio, al legislador no le está permitido establecer excepciones o privilegios sobre el mismo, en cuanto implican un gasto que se traduce en una pérdida de los ingresos, que en condiciones normales, le pertenecen al municipio. De conformidad con lo anterior, el interviniente deduce que el fragmento acusado estableció una verdadera exención del impuesto al crear una situación preferencial en cabeza de sujetos determinados, como son las entidades públicas, y no una conveniente o justificada “minoración fiscal”, máxime cuando el tenor literal de la norma no se refiere a la causación del gravamen sino a su pago, al decir que no pagarán impuesto de industria y comercio.

 

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3581, recibido el 2 de junio de 2004, solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con el literal b) del artículo 7 de la ley 56 de 1981, por carencia actual de objeto debido a su derogatoria. El Ministerio Público inicia con un repaso de jurisprudencia constitucional del cual concluye que la exención del impuesto de industria y comercio objeto de análisis “devino en inconstitucional”, ya que este tributo es de propiedad exclusiva de los municipios y como tal, a partir de la expedición de la Constitución de 1991, ella no podría seguir aplicándose por contrariar la nueva preceptiva superior.

 

Con todo, señala la Vista Fiscal que, en lo atinente al tratamiento tributario, la ley de servicios públicos se aplica a los servicios de acueducto y alcantarillado y actividades complementarias, con cobertura urbana y rural (artículos 14 numerales 2, 19 a 23, 160 de la ley 142 de 1994). Por su parte, el artículo 186 ibídem derogó todas las leyes que le fueran contrarias y le da preeminencia a la especialidad de tal ley frente a modificaciones futuras. Según su parecer se tiene que aspectos residuales sobre saneamiento básico y mejoramiento ambiental gozan de regulación especial en la ley 99 de 1993, principalmente en los artículos 42 y siguientes que permiten complementar de manera subsidiaria lo normado en servicios públicos de acueducto y alcantarillado, incluidos regadíos y regulación de caudales públicos. Concluye entonces el Procurador que frente al fragmento acusado se presentó una inconstitucionalidad sobreviniente a partir del 7 de julio de 1991, y su derogatoria mediante la ley 142 de 1994.

 

 

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

Competencia

 

1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la república.           

 

Asunto previo, derogatoria de la norma parcialmente acusada

 

2.- Sobre la vigencia de la norma, el demandante y dos de los intervinientes consideran que a pesar de una supuesta derogatoria tácita por parte de la ley 142 de 1994, esta norma continúa vigente para empresas que no prestan servicios públicos domiciliarios. Para el Ministerio Público la Corte debe declararse inhibida porque la norma acusada fue derogada tácitamente por los artículos 24, 14 numeral 2, 19 a 23 y 160 de la ley 142 de 1994. En este punto también considera relevantes los artículos 42 y ss de la ley 99 de 1993. Además, la Procuraduría estima que por tratarse de una norma preconstitucional, es claro que se ha presentado una inconstitucionalidad sobreviniente pues la exención a que se refiere la norma, por recaer sobre un tributo que es de propiedad exclusiva de los municipios, es contraria a la Carta y en cualquier caso procede la inhibición por carencia actual de objeto.

 

Comienza pues la Corte por adelantar el examen de la vigencia del aparte acusado pues éste es presupuesto indispensable para saber si procede o no proferir sentencia de fondo.

 

No se ha presentado derogatoria expresa

 

3.- El artículo 186 de la ley 142 de 1994 determina las concordancias y derogaciones producidas en virtud de su articulado. Esta disposición es del siguiente tenor

 

 

“Para efectos del artículo 84 de la Constitución Política, esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos definidos en esta ley; deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria.

Deróganse, en particular, el artículo 61, literal "f", de la Ley 81 de 1988; el artículo 157 y el literal "c" del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986; el inciso segundo del artículo 14 y los artículos 58 y 59 del Decreto 2152 de 1992; el artículo 11 del Decreto 2119 de 1992; y el artículo 1 en los numerales 17, 18, 19, 20 y 21, y los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 2122 de 1992.”

 

 

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